用制度保障公民诉权
摘要 十八届四中全会拉开新一轮司法改革的序幕，为保障当事人诉权而进行的行政诉讼立案登记制度成为此轮改革的有机组成部分。本文从改革的背景着手，立案难的存在以及诉权保障理论的发展是行政诉讼立案登记制度产生的必要土壤。在此基础上对行政诉讼立案登记制的运行情况进行了必要的描绘，重点分析了行政诉讼立案登记制当中立案标准与审查。而后本文分析了现行行政诉讼立案登记制度的诸多缺陷并提出了相对的应对措施。
关键词 行政诉讼 立案 登记制
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.298
一、行政诉讼立案登记制的背景
行政诉讼立案“三难”问题长期困扰着行政诉讼的健康发展，其中立案难问题尤为突出。十八届四中全会所作出的《关于全面依法治国若干重大问题的决定》中首次提到了：“改革法院案件受理制度，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”《决定》中正式对行政诉讼立案难问题作出回应，正是基于长期在“民告官”的行政诉讼中，当事人求告无门的背景，切实保障当事人的诉权，以期在诉讼源头的立案环节改革行政诉讼，以期取得“振领而群毛理”的制度收效。
（一）立案难
行政诉讼的制度旨趣在于司法权与行政权之间的相互制衡，以期通过行政诉讼促进依法行政，保障当事人的合法权利。面对强大的政府机关，当事人的合法权利受到侵犯之时，求助于司法机关往往成为必由之路。然而，长期以来我国行政诉讼立案率长期低下，高诉讼门槛使得当事人往往求告无门，争议难以化解，权利无法保障。
立案难的成因是复杂多样的，梳理之下，不仅仅包括司法资源的稀缺，也包括审判权的局限，甚至包括公民法律素养低下等等，都会导致立案难的出现。
1.司法资源的稀缺性：
司法资源是宝贵的社会资源，是维护社会稳定与发展必不可少的。进入新世纪以来，我国经济实现了跨越式的腾飞，与此同时所带来的是社会纠纷的日益增多，不仅仅体现在数量的突飞猛进，更表现在纠纷形式和种类的丰富多样。纠纷需要进入法院进行定纷止争，于是便出现了有限的司法资源与无限的社会纠纷之间的矛盾，“案多人少”的困境在我国普遍存在。为了适应社会矛盾的增多，不少法院都采取了一些立案“土政策”，诸如设立立案门槛等，将诉讼费用的收取与立案与否挂钩，或者是立案材料进入司法机关之后如同泥牛入海，甚至出现了法院“选择性司法”的现象，法院仅仅选取自己能审能判的案件进行立案。种种乱象均导致了行政诉讼立案难题。
2.审判权的局限性：
不是所有的案件都能够进入审判权的视野，这是社会纠纷的多样性以及复杂性所决定的，也是重要的司法规律。换言之，审判权有其固有的局限性。由于种种历史原因，多数社会敏感案件也使得法院不能立案，不敢立案，诸如土地拆迁纠纷等等。
3.当事人法律素质低下：
当事人在纠纷发生之后，往往希望求助于司法权。但是囿于自身法律素养不足，对诉讼需要的材料都难以提交完整，对于行政诉讼的程序性规定，如复议前置程序等更是知之甚少，对纠纷是否属于法院管辖，是否属于法院的案件受理范围也不甚了解。在法院多次告知其补正材料之后仍然无法达到立案所需要求时，便产生了法院故意刁难，不让其立案的抵触情绪。
（二）诉权保障理论
法治是保障社会稳定向前发展的基石，而法治的题中之义便是任何人在权利受到侵犯的时候，都可以请求法院予以公正的裁判，以化解纠纷。这其中包括起诉的权利，對不予受理裁定的上诉权利和要求合法审判的权利。诉讼法中的传统观点往往着眼于诉讼开始之后，当事人的权利保障，而对于诉讼开始之前当事人的“案外权利”则重视不够。近年来，保障当事人的诉讼权利成为共识。司法解释规定：“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。”而立案环节是行政诉讼的源头，是纠纷进入法院的入场券。没有当事人诉权的行使，便没有法院的定纷止争。当事人没有诉权，便如无本之木，无源之水，保障当事人的诉讼权利具有极为重要的意义。因此“有案必立、有诉必理”成为立案登记制改革的重中之重。
二、行政诉讼立案登记制现状
（一）立案登记制性质探讨
立案登记制这一制度的性质决定了其制度的构建基础。对立案登记制这一制度的性质的不同认识决定了该项制度在现有制度框架内的地位，进而决定了其能够发挥的作用。因此，明确立案登记制的性质是探讨该项制度实施现状的逻辑基础，也是理论前提。
在对立案登记制的性质的探讨中，不同的学者对这个问题有着多种多样的认知。有学者认为，我国的立案登记制度是一种区别于立案审查制的立案形式审查制度，也有学者认为，我国的立案等级制度实际上是“准立案登记制”。不同学者的观点分歧之关键在于，现有的行政诉讼立案登记制是否已经破除了以往的立案审查制度当中的将实体审查程序前移的弊病。总体上而言，学者都肯定了新行政诉讼法中关于立案条件的新规定，即原告是否是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；被告是否明确；诉讼请求和事实根据是否具体；是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。只要当事人所提出的诉状在形式上契合了这四个要件的要求，人民法院就应当予以立案。
笔者比较认同“准立案登记制”的性质界定。第一，从法律规定上而言，实质审查不可避免。以往的诉讼审查制度中，将实体审判中关于当事人诉讼请求是否合理，理由是否适当，证据是否充分等相关情况均纳入到立案审查的范围当中，造成了对当事人诉权的严重限制。现有的行政诉讼法虽然明确界定了诉讼登记的四大要件，但是却没有配套的法律法规对这四项要求的具体含义作一清楚明白的界定，致使法院在实践当中，需要凭借以往的经验，对当事人的诉状是否符合四项要求作出判断，而这一判断过程当中难以避免实质审查。第二，从司法实践当中来看，就笔者所进行的调查情况而言，由于法律法规的缺失，法院在判断当事人诉状是否符合法律要求的起诉要件时，仍多采用以往对案件实质要件的审查标准，使立案审查制度名亡实存。