司法改革背景下最高院巡回法庭受案范围优化研究
摘要 本文以两份文件《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的出台为背景，以巡回法庭的受案范围为研究对象，以第一巡回法庭运行一年以来的实际受案情况为依托，提出四点巡回法庭受案范围的优化建议，帮助巡回法庭实现制度设计考赋予它的预设职能。
关键词 司法改革 巡回法庭 受案范围
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.336
司法改革办公室主任贺小荣提到，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）设立的最高人民法院巡回法庭，其主要政策目标是破除司法地方化和优化最高人民法院职能定位。2015年1月5日最高人民法院通过的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第三条、第四条确定了巡回法庭的受案范围，包括行政和民商事一审案件，行政和民商事二审、申请再审案件，刑事案件，依照职权提起再审的案件，涉外和涉港澳台案件，程宁性事项和来信来访事项，排除知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉案件。巡回法庭运行一周年以来的现状表明，巡回法庭实际受案量和受案类型与《决定》的预设职能存在差距。2016年11月中央深改组通过了新增巡回法庭的请示，意味着上述受案范围的适用区域将继续扩大，因此确定合理的巡回法庭受案范围十分重要。本文将从四个方面提出优化巡回法庭受案范围使其更贴合《决定》精神的建议。
一、新型审判运行机制配合新型受案范围减轻最高院负担
一国的最高人民法院一直是处于一个精英化法院的地位，引领国内的司法风向。因而，纵观世界，各个最高法院一直将主要精力投入在处理复杂、宏观的政治法律问题、制定宏观司法政策和司法解释，而非案情简单的个案纠纷。但是，我国一直强调中央集权的执政理念，于是我国最高人民法院的管辖范围也反映出这一特点，“全国范围内有重大影响、复杂的案件”的语言表述体现最高院将审理国内所有案件的权力收入囊中，只要通过主观认定案件的性质是“全国性的”且“重大复杂的”。在法治理念更加深入人心的当下，纠纷主体更加愿意通过诉讼的方式解决纠纷，诉讼爆炸使得全国各级人民法院的审判人员工作量和审理压力增加，当然，最高人民法院也不能幸免。相关数据显示，最高人民法院每年人均审結案件的数量达到15件左右，每一起案件都是重大复杂的，适用的程序也非常严格，这导致最高院的审判人员根本无法抽出时间专心制定司法解释。
考虑到这一司法现状，在习近平主席发表的关于推进依法治国《决定》的说明中明确谈到要设立巡回法庭来帮助最高人民法院本部从繁重的案件审理中解脱出来，集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。从我们对第一巡回法庭的调研成果来看，现行的受案范围为巡回法庭带来了案件数量上的极大挑战，但巡回法庭独特的审判运行机制成功克服了这一困难并担负起了为本部减负的职能。在运行一年的时间里，深圳第一巡回法庭共受理案件898件，人均结案70余件。拥有经验丰富的法官助理和书记员的帮助、每月因程序性事务而开会次数少、身处异地而不受家庭琐事的影响，种种因素使得每一位法官一年参与讨论的案件多达300余件，相当于本部法官的10倍。由上述巡回法庭的工作成果可知，巡回法庭的审判力量有着一定的潜力，若优化后的受案范围带来的案件总体数量与第一年的审理数量相当，那么不仅可以实现巡回法庭的主要职能，也可以将原本积压到本部下—个年度工作量的大量案件通过巡回法庭消化和解决，减轻本部的压力。随着巡回法庭数量的增加，我们可以预见本部人员专心制定司法解释统一法律适用将能够得以实现。
二、独立于本部的受案范围
从《规定》第三条的受案范围来看，巡回法庭并没有独立的案件受理范围，为呼应巡回法庭为最高人民法院组成部分的性质，巡回法庭的受案范围只是诉讼法上为最高人民法院规定的受案范围的详细列举。笔者认为这样的设计是不太妥当的。原因在于，巡回法庭的一项重要职能为“审理跨行政区域重大行政与民商事案件”，而现行的受案范围只是让巡回法庭充当了一个在巡回区的最高院审判分部的角色，无法体现其破除司法地方化的决心；同时，巡回法庭不同于本部，其主要工作就是审理案件，若只是为其规定它应然享有的审判权力而不考虑实然情况下它需要审理的案件范围，将会使部分条文流于形式，并不能在实践中起到实际作用。经过笔者的调研，在维持巡回法庭作为最高审级的基础上，提出了如下的受案范围优化建议。
第一，《规定》关于巡回法庭的一审案件参照了最高院管辖的“在全国有重大影响的案件和认为应当由本院审理的案件”的规定。如上所述，该条款是宣誓性的，是一种应然的状态。但反观实践中，巡回法庭甚至最高院历史上审理的一审案件都寥寥无几，这说明该类案件并非巡回法庭亟待解决的案件。同时，我们还观察到《规定》第三条第一款第十一项“最高人民法院认为应当由巡回法庭审理或者办理的其他案件”作为一项兜底条款已经将这类一审案件包括在内，第一项、第二项和第十一项实际上进行了重复规定，因此巡回法庭审理此类全国范围内的一审案件的条款可以删去。
第二，在巡回法庭可以审理的二审、申请再审和依职权再审的行政、民商事案件中引入飞跃上诉的案件和跨行政区划法院上诉案件，具体在下文提到。
第三，《规定》第三条第一款第五项规定了巡回法庭有权受理刑事申诉案件，那么由此反推全国性的刑事一审、二审案件实际上并不在其受案范围内。如前所述“全国性”这样的限定词容易造成无案可审的局面，因此不妨将可能受到地方利益集团干预的涉及经济、环境保护方面的刑事二审案件在未来纳入受案范围。
第四，逐步取消办理来信来访事项，具体在下文提到。
第五，关于涉港澳台的民商事案件、司法协助案件和程序性事项宜保留现有规定。