关于不履行法定职责行政案件的思考
摘要 在请求责令行政机关履行法定职责的案件中，有时行政机关尚存裁量与判断的空间，此时法院不宜按一般不履行法定职责案作出裁判。本文以马贵平要求沂源县人社局、沂源县社保处履行征缴养老保险费法定职责案为例，提出了此类案件应判决责令行政机关对原告的请求重新作出处理，同时指出解决纠纷的具体途径，并就如何从源头上减少或杜绝纠纷的发生作了进一步探讨。
关键词 不履行 法定职责 行政条件
中图分类号：D920.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.309
一、据以讨論的案例
（一）基本案情
2006年12月18日通过中国农业银行山东省分行，石桥供销社作为缴款人缴纳了原告马贵平的养老保险费。同日被告沂源县社会劳动保险事业处（以下简称“沂源县社保处”）向原告核发了养老保险费缴费手册，办理退休手续，原告开始领取退休金。后原告以“石桥供销社作为缴款人缴纳的养老保险费是其实际垫支”为由，向沂源县人民法院提起了民事诉讼。沂源人民法院作出了（2015）源民初字第450号民事裁定书，以原告所诉属社会保险费征缴法律关系、不属于劳动争议为由驳回了原告起诉。后原告向被告沂源人力资源和社会保障局（以下简称“沂源人社局”）、沂源社保处以邮寄的方式提出征收养老保险费书面申请，二行政机关收到申请后均未给予答复。原告遂向人民法院提起了行政诉讼。
（二）具体审判
经审理，法院认为，依据法律规定，被告沂源社保处是社会保险费征收机构，负有社会保险费征收职责。而被告沂源人社局则负有社会保险管理职责。法院对原告要求被告沂源人社局履行养老保险费征收职责的请求依法不予支持。原告庭审中虽然提出要求被告沂源人社局履行监督管理职责的请求，但是要求履行法定职责案件以诉前提出履行申请为前提，故对原告的该请求依法不予支持。被告社保处虽然依法负有社会保险费征收职责，但原告已经办理退休并开始领取养老金，不存在欠缴养老费的情况，且缴款凭证上载明的缴款人为石桥供销社。对在养老保险费是以单位名义缴纳而实际由原告垫支的情况下，被告沂源社保处是否还负有征收保险费的职责问题，被告在这方面还存在判断空间，尚需做进一步的调查再予处理。同时，对于原告的征缴申请，被告沂源社保处负有依法处理并作出明确答复的职责。因而被告社保处应当在查清事实，理清法律关系的基础上慎重作出处理，对原告作出明确答复并说明理由。由此，依照《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款、第六十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（二）项的规定，判决如下：
一、被告沂源县社会劳动保险事业处对原告马贵平要求履行征收养老保险费法定职责的申请重新作出处理，并于本判决生效后三十日内对原告马贵平作出书面答复。
二、驳回原告马贵平对被告沂源县人力资源和社会保障局的诉讼请求。
二、相关问题的探讨
本案涉及的问题主要有四个：—是法院对此类不履行法定职责案件应判决驳回原告诉讼请求还是责令行政机关在一定期限内重新作出；二是沂源人社局对沂源社保处的上下级之间的监督管理行为是否属于行政诉讼的受案范围；三是原告垫支的养老保险费应通过何种途径得到具体偿还；四是如何防范类似纠纷的再现。
（一）行政机关尚存判断栽量空间的不履行法定职责案件应如何裁判
社会劳动保险事业处是法律规定的负有社会保险费征收的机构。我国《社会保险法》规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”。故对于存在用人单位未按时足额缴纳社会保险费的情形，应由社保处责令限期缴纳或补足。不过，本案原告已经办理退休手续并开始领取养老金，不存在欠缴养老保险费的情形，且缴款凭证上载明的缴款人为用人单位石桥供销社，亦符合养老保险费应由用人单位缴纳的规定，故法院不宜判决被告责令石桥供销社限期缴纳保险费。但需深思的是本案能否全部（两个被告）判决驳回原告的诉讼请求，笔者认为这样判决同样不妥。理由如下：案中缴款人为石桥供销社的养老保险费实际是由原告自己以单位的名义交纳的，即用人单位未实际向征缴部门缴纳此种保险费。也可以说用人单位没有履行社会保险法规定的相应义务，一直处于违法状态，若简单地驳回原告诉讼请求，则本不应由原告承担的保险费难以得到偿还，不利于职工合法利益的保护，也不符合社会保险法的立法目的。在本案这种复杂的情况下，被告社保处对许多问题还存在判断的空间，尚需做进一步的调查再予处理。故被告社保处应继续查清案件事实、理清法律关系，并在此基础上对原告的请求慎重作出处理，给予原告明确的答复，讲明处理的理由，而非简单地以原告养老金账户上不存在欠缴情况为由予以拒绝。综上，法院判决被告对原告申请重新作出处理并限期对原告作出书面答复较为妥当，有利于纠纷的最终解决。
（二）上、下级行政机关之间的监督管理行为是否属行政诉讼受案范围
我国《社会保险法》第七条第二款规定“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会管理工作，……”，故沂源人社局负有社会保险管理职责。不过，其并不享有社会保险费的征收职责。如前所述，沂源社保处才是社会保险费的征收机构，负有社会保险费的具体征收职责。因此，对原告要求沂源人社局履行养老保险费征收职责的请求，人民法院依法不予支持是正确的。
本案开庭时，原告又对沂源人社局提出了要求履行对下级进行监督管理职责的诉讼请求。我国法律既规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政行为违法的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也规定了其还可以向对行政机关具有监督管理职责的上级行政机关反映，要求上级行政机关依法督促或者作出相应的处理，故本案原告有权向沂源人社局——沂源社保处的上级请求监督下级沂源社保处的工作。不过，上级行政机关对下级行政机关的监督属内部的行政行为。公民、法人或者其他组织对上级行政机关基于内部监督管理职责作出的处理、答复或者不履行对下级行政机关的监督管理职责等不服提起行政诉讼的，一般不符合行政诉讼的起诉条件。本案原告对沂源人社局提出的要求履行对下级部门进行监督管理职责的诉讼请求便不属行政诉讼受案范围。